Interprétation du système d'examen de sécurité nationale pour les fusions et acquisitions transfrontalières de la politique commerciale chinoise

一、引言：迷雾中的新航标

各位同行，大家好。我是老刘，在嘉熙财税干了十几年，从青涩小伙熬成了大家口中的“刘老师”。这些年，我经手过不少跨境并购的案子，特别是给外资企业做国内落地的财税及合规咨询。早些年，大家更关心的是税率优惠、外汇进出，最多再问问反垄断。但现在，风向变了，一个绕不开的“铁门槛”摆在眼前，那就是中国的“国家安全审查制度”，业内俗称“国安审”。这篇文章，我就想跟诸位聊聊我对《中国商业政策跨境并购国家安全审查制度解读》的一些粗浅看法，希望能帮大家在看项目时，多一份清醒，少一点“踩雷”。

说实话，以前很多外资朋友觉得中国的国安审就是个“黑箱操作”，标准模糊，程序冗长。确实，早期制度不够透明，大家心里没底。但近几年，随着《外商投资法》及其配套法规的落地，特别是2020年《外商投资安全审查办法》的出台，这个体系越来越清晰，也越来越有“牙齿”。它不再是简单的程序性障碍，而是国家从战略层面审视外资进入对“关键领域”和“国计民生”潜在影响的精密仪器。我们做投资的，不能只盯着财务模型，必须把这套“体检仪”的运作机理琢磨透。今天，我就从几个实操中感触最深的方面，掰开揉碎聊聊。

二、审查范围：边界在哪儿

很多客户一来就问：“刘老师，我这个项目是做普通消费品的，跟国家安全八竿子打不着吧？”别急，这个“安全”的边界，比大部分人想象的要宽得多。根据规定，审查范围覆盖了“军工及军工配套”这个传统领域，这是底线，碰了就得报。但更关键的是，它还包括了“关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重大装备制造、重要基础设施、重要运输服务、重要文化产品与服务、重要信息技术和互联网产品与服务、重要金融服务、关键技术以及其他重要领域”。听听，一串“重要”，弹性空间巨大。

我举个例子，前年有个做高端精密机床轴承的外资企业想收购一家浙江的民营配件厂。他们觉得自家产品是工业通用件，跟什么“关键领域”不沾边。但我一看，那配件厂是给国产大飞机做配套的二级供应商，这妥妥地触碰到了“重大装备制造”和“关键技术”的神经。他们还是老老实实申报了审查。所以说，这个“边界”不是画在地图上的死线，而是根据产业政策、国际形势动态调整的“活水”。评估项目时，不能只看收购对象的主营业务，更要深挖它的上下游，尤其是看它是否嵌入了国家的战略性产业链条。

有意思的是，现在连“文化产品与服务”也纳入了审查。比如，外资控股一家拥有巨大用户数据量的在线教育平台，或者一家涉及地图测绘的网络公司，都可能触发审查。因为这不仅仅是商业，更涉及意识形态、数据主权和地理信息安全。各位在尽职调查时，除了财务和法律，还必须引入一支懂产业政策、懂数据合规的“特战小队”，把审查的“感应器”一个个摸清楚。

三、申报门槛：刚性与弹性

聊完边界，咱们看看怎么才算“够格”去敲审查部门的大门。规定上说，只要“外国投资者”通过“并购”方式取得“控制权”或者“实际控制权”，就可能需要申报。这里面有几个关键词值得玩味。首先是“外国投资者”。现在很多架构是VIE，或者通过境外基金投资，实际控制人可能是中国人，但法律主体是外国企业。这种“真内资，假外资”的架构，算不算外国投资者？目前看，审查机构更看重“实质”，即资金来源、最终控制人的国籍和管理决策权的归属。如果资金最终来自境外，决策权也在外资手里，即便穿了个中资马甲，也大概率会被穿透审查。

“控制权”的界定。持股50%以上肯定算，但不到50%呢？比如拿了20%的股权，但通过协议控制了董事会，或者掌握核心技术，这都算“实际控制”。我们去年帮一个北欧的医疗器械公司处理了一个案子。他们想收购一家苏州的初创企业，只打算拿30%的股份，不并表，对方创始人还保留了多数投票权。他们觉得肯定不触发审查。但我指出，收购协议里有一条“关键技术独家许可”的条款，这实质上让外资完全掌握了该公司未来的产品线，是典型的“实际控制”。果然，在跟地方商务部门预沟通时，对方明确表示这需要申报。别被表面的股权比例迷惑，要仔细分析协议里的权力、收益和风险分配条款。

还有个经常被忽视的点是“新建项目”。虽然规定主要针对“并购”，但实践中，如果外资通过新建投资进入上述敏感领域，同样可能面临变相的审查，比如项目核准、备案环节的特别问询。这不是法律明确要求的，但却是实实在在的“政策门槛”。我有个客户想在内蒙投资一个大型数据中心，项目本身没问题，但发改委在核准时，因为涉及大量数据存储，专门要求他们出具了不涉及国家秘密和敏感信息的承诺函，并进行了穿透性股东背景审查。这些“软门槛”，往往比明文规定更难对付。

四、审查程序：一场精心设计的“闯关”

申报上去之后，就像是进入了一个三阶段的“闯关游戏”。第一阶段是“初步审查”，时限30日。如果审查机构认为项目不影响国家安全，或者虽然可能在影响但可以通过“附条件批准”解决，那就给你发个“绿卡”，项目继续。但大部分涉及敏感领域的项目，通常会进入第二阶段“一般审查”，时限也是30日，可以延长。在这个阶段，他们会组织发改委、商务部、工信部、科技部等相关部门开联席会议，就像一次全方位的专家会诊。我参加过几次这样的沟通会，感觉各部门的侧重点很不一样。商务部关心是否符合产业政策，工信部看是否卡脖子，科技部盯着技术控制，还有数据安全的、地理信息的，问题非常细。

如果一般审查还拿不准，就进入最刺激的“特别审查”，这个期限就比较长了，一般60个工作日，或者更长。这通常意味着项目确实存在“重大安全关切”，需要更深入、更政治层面的讨论。比如，你们公司背后是不是有某国背景的基金？收购的技术是否属于“两用物项”？交易是否会形成市场垄断，进而影响战略资源定价权？这些问题，不再是简单的法律问题，而是上升到国家安全委员会层面的政治判断。到了这个阶段，企业能做的就是极度配合，提供所有能自证清白的材料，并准备好接受苛刻的附加条件。记住，这不是谈判，而是应诉。

我特别想提醒一点：千万别想“不申报、偷偷交割”的侥幸心理。现在的信息共享网络非常发达。税务、工商、海关、外管的数据是打通的。很多交易变动必然会在税务变更、外汇汇出等环节留下痕迹。一旦被事后“叫停”，根据规定，不仅交易会被撤销，还可能被处罚，甚至列入黑名单，今后在华投资寸步难行。之前就有一起案例，某外国公司通过多层架构规避审查，收购了一家涉及重要通讯技术的公司，最后被商务部查处，不仅交易作废，还被重罚，得不偿失。与其抱着侥幸心理搞“地下工作”，不如光明正大地走申报程序。成本是高了点，但胜在安全、长久。

五、核心考量：安全的“度量衡”

说了这么多程序和门槛，大家最想知道的肯定是：审查部门到底在考量什么？他们手里的“度量衡”是什么？简单归纳，无非是“硬核”和“软肋”两个方面。“硬核”就是是否掌握了对国家具有战略性意义的技术、数据、资源或基础设施。比如，你收购的公司是不是“专精特新”小巨人？有没有打破国外垄断的技术？是否掌握了几千种飞机发动机叶片的制造工艺？如果答案是肯定的，那恭喜你，你上了“重点关注名单”。这不是坏事，说明你看项目眼光不错，但代价就是必须接受最严苛的审查。

“软肋”则是从国家安全角度，看交易会不会给外部势力创造一个“后门”或“抓手”。比如，一家外资控股的云计算公司，是否会因为境外母公司受其要求，而被迫泄露中国客户的敏感数据？一个外资控制的港口，是否会在战时拒绝停靠我方船只？这些听起来像电影桥段，但恰恰是国安审最关注的“假设情景”。他们会评估外资母国的法律环境、干预能力以及外资企业自身的合规意愿。在提交材料时，你们要主动“立规矩”，比如提出设立“防火墙”，将中国业务的数据和运营独立于境外；或者承诺在特定情况下，中国业务享有优先供货或服务的权力。这些“自缚手脚”的承诺，往往是说服审查官员的“定心丸”。

还有一个不得不提的就是“国际关系”的影子。虽然明文规定没有，但身处这个行业的人都知道，大国博弈是背后最浓重的底色。涉及美、欧、日等敏感国家或地区的投资者，审查会天然更严格。同样一个技术，如果是德国公司来买，可能通过；如果是美国公司来买，可能就要面临“特别审查”。这不好说，也不便说，但却是我们做咨询时必须面对的现实。去年我处理的一个案子，原本进展顺利，结果因为两国关系突然紧张，审查周期硬是被拖了半年。在做项目规划时，必须把地缘政治风险作为一项重要变量来考虑，留出足够的安全余量。

六、实务应对：一位老法师的建议

讲了这么多条条框框，最后分享点实在的，怎么应对？我的第一个建议是“前置沟通”。千万别等到框架协议都签了，才去问审查部门。在立项阶段，就可以拿着初步的商业计划书，去跟地方商务部门或发改委的对应处室做“非正式咨询”。他们虽然不会给你白纸黑字的答复，但会通过口头或非正式渠道，告诉你这个项目“大概在哪个筐里”，有没有“碰线”。这种预沟通，能帮你节省大量的时间和试错成本。我接触过的很多项目，通过前期沟通发现属于需审范围，就直接调整了交易架构，避免了后期的被动。

第二个建议是“架构优化”。如果你觉得项目安全风险确实高，但又不想放弃，那就在架构上动脑筋。比如，能不能不追求100%收购，而是保留部分中方股权？或者，是不是可以成立合资公司，由中方控股，外方以技术或管理入股？甚至，可以考虑将敏感业务分割出来，由一个独立的、只能提供非敏感产品的中资公司来运营，外资只参与非核心领域。虽然这样可能牺牲一部分经济收益或控制权，但换来了审查的顺利通过和长期在华合法经营的稳定环境。我常说一句话：“在中国做生意，有时候得舍一些‘利’，才能守得住‘局’。” 这套“舍与得”的哲学，在国安审面前尤其适用。

最后一点，就是“专业团队的配置”。国安审不是单纯的商务或法律问题，它涉及法律、财税、产业、地缘政治、数据合规等方方面面。千万别图省钱，只找一个普通律师事务所包打天下。要组建一个复合型团队，成员不仅包括反垄断律师，还必须有懂中国产业政策的前官员，或者像我这样在财税合规领域摸爬滚打多年、熟悉各部委行事风格的老法师。一个好的团队，可以在材料准备、回答问询、沟通策略上提供巨大的增值服务，甚至能帮企业“驯化”审查过程中的不确定性。这钱花得值，且必须花。

七、结语：拥抱确定性中的智慧

中国的国安审体系已经从“神秘莫测”走向了“有章可循”。它既是挑战，也是机遇。挑战在于，它提高了跨境并购的交易成本和门槛，倒逼投资者从单纯的财务逻辑转向更复杂的战略逻辑。机遇在于，它为那些真正愿意遵守中国规则、深耕中国市场、且技术不涉及核心敏感领域的外资，提供了一个更加健康、有序的竞争环境。那些抱着“捞一笔就跑”或者“技术换市场”老思维的人，会越来越难。而那些愿意“长期主义”，愿意与中国产业链深度融合的外资，反而会得到一个大国崛起带来的巨大红利。

从嘉熙财税这些年的观察来看，越来越多的客户开始主动向我们咨询国安审事宜，不再是“被动应对”，而是“主动规划”。这本身就是一个巨大的进步。未来，我相信这个制度会更加精细化，分类标准会更明确，审查时限也会更透明。作为从业者，我们需要做的，就是保持学习和敬畏之心。别怕规则，要理解规则，拥抱规则，甚至在规则框架下寻找创造性的解决方案。毕竟，在商言商，但更需在“国”言“安”。希望今天的分享，能帮大家在未来的投资决策中，多一份从容，少一份焦虑。毕竟，路虽远，行则将至；事虽难，做则必成。